近期，“加强监管”成为被中国烟草行业上下频频提及的话题。这源于自今年5月30日以来烟草行业内部正在推进的加强行业内部管理监督工作。它是烟草行业希望解决自身存在问题的一个关键举措，其内涵和意义较以往历次整顿工作更为深刻，被国家局局长姜成康称为“烟草行业走向成熟的表现”；它事关烟草专卖制度的巩固和完善，事关烟草行业的健康发展，事关烟草行业在社会上树立负责任形象。

监管之重

“如果能够切实加强内部监管，那我们政企合一的体制就有存在的基础，就有生命力；如果不能进行有效的监管，问题成堆，那我们这个体制还有什么存在的必要？优越性体现在哪里？所以能不能通过自我完善，自我调节，来解决存在的弊端，这是一个非常重要的问题。”姜成康局长这番讲话，深刻阐述了行业加强内部管理监督和巩固烟草专卖体制的关系。

烟草行业特殊的专卖体制的确立根本源于维护国家利益、维护消费者利益。20多年来，由于发挥专卖体制的优势，烟草行业的面貌发生根本的变化，有计划的生产经营既保障了消费者的合理需求，又严格控制烟草的发展规模；专卖专营有效地集中全国资源优势，提高产品质量，减少吸烟危害，持续保持着烟草经济在国民经济中突出的贡献率。

然而，特殊行业没有特殊利益，特殊行业及企业能否约束自己的行为，能否自觉地依法经营自然会引起社会的关注。政企合一，人财物、产供销、内外贸的高度统一，资金密集，权力集中，等等，这些烟草行业的特殊性使得行业内的一些单位、企业、干部和职工面临各种诱惑和考验，稍有不慎，极易产生决策失误，违规运作，以权谋私。而这必定将损害国家利益、消费者利益，损害行业形象。

在7月份召开的全国烟草局长（总经理）座谈会上，如何加强内部监管是大家普遍思考的问题之一。（汪为民 摄）

目前行业处于重要的调整期，以市场为取向的改革正在深入推进，现代企业制度建设刚刚起步，如果离开内部监督管理，违法、违纪、违规问题的发生将成为一种必然。尤其是工商分离、联合重组等一系列改革举措使得一些工商企业的规模不断扩大，掌控的资源越来越多，而这也意味着风险逐渐增大。如果监督失控，对国家利益造成的损害将会比以前严重得多，行业改革与发展的顺利推进将难以保证，已取得的成果也难以巩固，甚至会危及烟草专卖制度。

近年来，国家局党组为实现“做精做强主业，保持平稳发展”这一目标，十分注重解决影响、妨碍和损害行业健康发展的突出问题，先后集中开展烟叶流通秩序、财经秩序和卷烟体外循环等专项治理整顿，行业的生产经营秩序得到明显好转。可以说，行业这几年经济效益持续快速发展，某种程度上也是得益于专项整顿促使行业不断走向规范。

但是，整顿也有其局限性和阶段性，它是集中一段时间和精力来解决存在的突出问题，不可能长期进行整顿，是问题跟进型的事后管理监督。尽管实行烟草专卖制度以来，国家局先后制定了40多个内部管理规定和60多个有关生产经营的规章制度，也进行了多次专项整顿，但并未能有效防范不规范问题的发生。从近几年整顿规范和案件查处所暴露出来的问题来看，少数单位违法、违规、违纪的现象十分严重，使国家利益受到侵害，也直接损害了行业的形象。

因此，在行业内建立有效防范问题发生和及时发现、处理问题的管理监督长效机制就尤为迫切。姜成康局长在8月30日召开的整顿规范领导小组会议上强调：这项工作不是小题大做，也不是空穴来风，它是针对行业实际存在的一些突出矛盾和问题提出的，我们一定要进一步提高认识，下很大的决心，花更多的精力，来解决行业自律这一重大课题。

怎么抓、抓什么

知易而行难。认识提高了，接下来是怎么抓、抓什么的问题。烟草行业内部管理监督涉及的范围广，管理监督的对象多，管理监督对象的权力相对比较大，违法、违规、违纪的现象也较多。如何有效地推动内部监管工作，成为行业必须回答的问题。

加强内管“进行时”

对于加强内部管理监督工作，国家局思路明确，工作推进逐步展开。

6月中旬，国家局下发《烟草行业关于加强内部管理监督工作的意见》，明确加强内部管理监督工作的指导思想、关键环节、重点任务和监管责任。7月19日在青岛召开的全国烟草专卖局长、公司总经理座谈会上姜成康局长对内部监管工作提出了“全面推动、突出重点、抓好典型、检查落实”的明确要求。

为深入、持久、扎实地推动此项工作，国家局要求各单位要把行业加强内部管理监督工作会议有关文件和通知精神原原本本传达到每一个职工，提高思想认识，要克服做表面文章、搞形式主义；尤其是把加强思想教育和健全监管制度作为推进内部管理监督工作的首要任务认真抓好落实。

国家局领导专门听取汇报。（袁博 摄）

国家局要求行业各直属单位尽快组建整顿办，充实专职办公人员，并要求建立起内部管理监督工作的汇报和通报制度，各省级局（公司）、工业公司每个季度要把工作开展情况向国家局专题汇报一次，国家局定期对全行业的工作进展情况进行通报。

8月中旬，国家局整顿办派出4个检查调研组，对8个省级局（公司）、4个中烟工业公司的工作进展情况进行检查调研。

8月24日至25日，国家局召开第一次加强内部管理监督工作的电视电话汇报会，20个省局级直属单位进行了工作汇报。

8月30日，国家局召开整顿规范领导小组会议，听取对前一阶段工作开展情况的汇报总结。姜成康局长在会上着重强调，要把这项工作真正落到实处，不能空对空，尤其是落实责任，做到守土有责。根据国家局的规定，行业各直属单位的“一把手”是第一责任人。对生产经营活动中发生的重大违法、违规、违纪案件，除追究直接当事人责任外，还要追究管理监督责任人失察、渎职的责任。

突出重点

从烟草行业近年来发生的案件来看，虽然腐败现象出现在行业生产、经营、管理等多个领域，但高发部位和高发环节仍然是人、财、物方面。因此，国家局突出对重点对象、重点环节和重点部位的管理监督工作。

在监督的重点对象上，国家局要求，要紧紧抓好领导班子、领导干部尤其是主要领导这个重点，把权力运行真正置于严格的监督之下；据国家局纪检组负责人介绍，在加强对各级“一把手”的管理监督上，国家局态度明确：有效监控重大事项决策权，不允许个人专断；有效监控单位内部人事管理权，不允许搞亲疏远近；有效监控财务支配权，不允许私自滥用；有效监控工程项目经营权，不允许个人独揽。

在监督的环节和部位上，国家局要求，要紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节、重点部位和薄弱环节，争取工作的主动权。

首先，加强财务审计管理监督工作。随着行业改革的推进，产权关系逐步理顺，如何加强国有资产监管，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，显得特别重要和紧迫。烟草行业国有资产的存量和增量都很大，资产管理和投资决策比较分散。如不能按规范做好财务审计管理监督工作，就容易导致国有资产流失，对专卖体制的存在和完善产生负面影响。因此，要突出抓好财务审计管理监督这一重点，规范财务核算，严禁对外担保、严禁短期投资、严禁未经批准乱上项目、严禁委托理财，确保资金安全，实现国有资产保值增值。

其次，国家局要求行业各直属单位加强对“两烟”生产经营、物资采购、工程招标、软件开发、促销宣传等方面的管理监督，在行业内建立起良好的生产经营秩序。

由此，国家局形成了加强内部管理监管工作的基本格局，即在行业的内部管理监督中，专卖执法对“两烟”生产经营行为进行监管，这是内部管理监督的基础；财务审计对行业财务资金活动进行监管，这是内部管理监督的关键环节；而纪检监察则是对监督行为的再监督，这是内部管理监督的重要纪律保证。

根据内部监督工作的基本格局，国家局先后确定了7家联系单位。其中，河北省局（公司）、河北中烟工业公司为国家局全面加强内部管理监督工作的联系单位，山西、安徽省局为专卖管理监督工作的联系单位，云南省局（公司）、云南中烟工业公司为构建惩治和预防腐败体系的联系单位，重庆市局（公司）为财务审计监督的联系单位。

国家局对联系单位的工作开展及其典型示范作用的发挥高度重视，姜成康局长及其他党组成员也曾多次听取联系单位的工作汇报，并组织调研组赴联系单位检查指导。

仅仅是开始

自5月30日全国烟草行业加强内部管理监督工作会议以来，行业加强内部管理监督工作已开展了3个月。从前一阶段的会议部署，加强认识、宣传发动，到现阶段的突出重点、抓好典型、调研督导，国家局对深入、持久、扎实地推动此项工作不遗余力。

行业各直属单位普遍反映：国家局狠抓内部管理监督工作切合行情，顺乎民意。一些单位的干部和职工表示，加强管理监督工作讲了多年，但很少像这样成体系、成规模、全方位、大纵深；通过广泛深入的学习教育，对加强内部管理监督工作的重要性和必要性有了新的认识，对应该抓什么、怎么抓感到心里有数，对搞好这项工作感到更有信心。

目前，行业内正在形成加强内部管理监督工作的热潮，多数单位思路明确，采取了一系列有针对性的措施，有的已初见成效。

充实整顿办人员，机构落实比较到位。国家局整顿办8月份对行业各直属单位的机构人员落实情况进行了逐个核查。据悉，到目前为止，各单位的“一把手”亲自担任整顿工作领导小组组长，分管领导担任副组长，明确了各位领导在加强内部管理监督工作中的职责分工，除个别单位外，各单位都组建了整顿办，配备了专职常务副主任，全面负责整顿办的日常工作，并为整顿办选配了政治觉悟高、工作能力强、业务精的干部。

制定工作方案，明确联系单位。目前，行业54个直属单位都上报了《加强内部管理监督工作的实施方案》，不少单位制定的方案有方法步骤、有具体措施、有明确要求。在建立联系单位上，不少单位不仅明确了全面加强管理监督工作和专卖、财务审计、纪检监察工作联系单位，还增加了基建工程、项目招投标、物资采购等工作联系单位。

主动查摆问题，认真建章立制。据国家局整顿办对9个省区14个单位的检查调研，以及20个单位在电视电话会上的情况汇报，大部分单位都把认真查摆问题、梳理制度作为重要环节来抓，为修改和完善各项制度、增强针对性和实效性打好基础。如：山东省局认真查摆问题，梳理制度，总结出存在“六多六少”的问题；河北省局和工业公司都按照方案组成多个专业组，分别对八个方面的工作进行了全面的问题查摆，梳理各项制度；安徽省局对2003年以来制定的制度进行全面清理，共清理2943条制度，废止536条，修订410条，新制定235条。

但是，据国家局整顿办负责人介绍，目前在此项工作开展中仍存在不少问题。例如，有些单位对内部管理监督工作仍停留在谈认识、讲意义的层面，在工作落实的进度、深度和力度上还有差距，存在着等、靠、观望现象；在内部专卖管理工作中，同级监管顾虑多，存在一定的畏难情绪，内部管理监督存在逐级减弱的倾向；在构建惩治和预防腐败体系中如何规范烟草企业和地方政府的经济利益关系；以及如何完善财务审计内部监管办法；等等。

针对这些问题，在8月30日召开的国家局整顿规范领导小组会议上，姜成康局长指出，要进一步深化改革，用改革的办法解决行业存在的矛盾和问题。他鼓励联系单位要大胆地实践和探索，在加强内部管理监督工作中创新做法，要出办法、出经验、出成效，对其他单位起典型示范作用。

“这项工作要克服‘一阵风'，它不是权宜之计，而是一项长期任务，伴随着专卖制度和烟草发展的全过程，要坚持不懈、持之以恒地抓好。”姜局长在青岛会议上的讲话对行业加强内部管理监督工作给出明确的定位。

三个月的内部监管工作仅仅是个开始，在维护国家利益、维护消费者利益这一行业共同价值观的指引下，加强行业内部管理监督工作将进一步走向制度化、规范化、日常化，它也预示着中国烟草作为一个负责任的行业正在走向成熟。