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践行“税收法定” 护航烟叶生产 ——解读《中华人民共和国烟叶税法》

2018-03-06

  社稷之首农桑重。于国家而言,农为邦本,本固邦宁;于行业而言,烟叶稳,则行业稳。作为一个特色税种,烟叶税既与烟叶生产、烟草产业发展息息相关,也在带动烟区地方经济社会发展中发挥着无可替代的作用。

  2017年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国烟叶税法》(以下简称《烟叶税法》)。这是在党的十八届六中全会对落实“税收法定”原则提出明确要求、新修改的《中华人民共和国立法法》对“税收法定”原则作出明确规定之后,第一个由税收暂行条例上升为税收法律的税收立法项目。

  我国税收取之于民,用之于民,应以法律的形式来规范。新中国成立以来,我国的烟叶税制经历了怎样的沿改、发展历程?从《中华人民共和国烟叶税暂行条例》(以下简称《烟叶税暂行条例》)到如今的《烟叶税法》,有哪些继承和新变化,对烟农和烟草产业有什么影响?烟叶税立法完成后,后续还会有什么配套政策保障其落实落地?带着这些问题,记者请有关专家解读了《烟叶税法》。

  看税制:调整完善持续发力

  随着经济和社会环境的变化,我国烟叶税制历经多次调整,大致可分为计划经济和市场化改革两个时期。

  新中国成立初期,国家规定对采购单位收购的烟叶实行从价计税。1966年起,按照实际收购价格,我国烟叶税以40%的税率征收工商统一税。由于烟农生产热情高涨,产区政府重视,烟叶生产迅速发展,为卷烟工业企业提供了充足原料。

  1984年第二步“利改税”后,烤烟由税率40%的工商税,调整为税率38%的产品税。1994年税制改革后,我国对烟叶等7种农产品开始征收农业特产农业税,税率为31%。这是一种收购环节交纳的从价税,税收归地方政府。

  在高税率驱动下,各烟区烟叶生产出现了盲目发展趋势,最终造成1997年全国烟叶的严重超种、超收、超储。为加强烟草行业宏观管理,促进烟叶供求总量平衡,国务院于1999年再次调整烟叶税制,提高烟叶收购价格的同时,将烟叶农业特产农业税税率降低为20%。

  为减轻农民负担,党的十六届三中全会确立了深化农村税费改革的目标,加快了减免农业税和农业特产农业税的步伐。2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议决定废止《农业税条例》。农业特产农业税是依据《农业税条例》开征的,取消农业税意味着农业特产农业税也要同时取消。这样,对烟叶征收农业特产农业税也失去了法律依据。

  但是,考虑到烟草行业的特殊性和烟叶产区县乡经济发展等因素,为了保持政策的连续性,国务院在2006年制定《烟叶税暂行条例》,开征烟叶税取代原烟叶特产农业税,税率维持在20%。

  自《烟叶税暂行条例》实施以来,2006年至2016年10年间,全国烟叶税累计征收1097亿元,年均增长达12%。如今,行走在广袤烟区,田成方、渠相通、沟相连、路配套、旱能浇、涝能排,一幅幅现代农业的美好画卷展现在人们面前。鼓了口袋、活了脑袋、美了环境、乐了心情,烟叶生产真正为烟农带去了新生活,这其中,烟叶税功不可没。

  同时,烟草产业是国家财政的重要支柱产业之一。烟叶税的征收,有利于保护地方政府引导和发展烟叶种植的积极性,保障优质原料供给,为烟草产业发挥对国民经济和财政收入的积极贡献作用打下了坚实基础。

  析新法:税收法定平稳过渡

  2013年,党的十八届三中全会提出要落实税收法定原则,随后中央也审议通过了贯彻落实税收法定原则的实施意见,明确了“税收法定”的路线图,其中对包括烟叶税在内的15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了具体安排。

  2017年,在《烟叶税暂行条例》实施10年后,国家将其平移上升为《烟叶税法》,体现了我国国家法治化治理和财税制度改革的重要进步。

  何谓“平移上升”,体现在《烟叶税暂行条例》到《烟叶税法》的“两变三不变”。

  “两变”,一是指计税依据由收购金额调整为实际支付价款总额。烟叶生产过程中烟草行业实际负担的成本包括收购价款和价外补贴两部分,《烟叶税法》中将计税依据调整为实际支付的价款总额,涵盖了价外补贴。第二是纳税时点改变,由按日计征调整为按月计征,《烟叶税法》规定纳税义务发生月终了之日起15天内申报纳税。

  “三不变”,一是指税制框架不变,纳税人、征税对象等基本要素不变,体现了烟叶税的严肃性、长期性、稳定性;二是基本条款不变,两者均是10条;三是税率不变,维持20%的税率。

  这种平稳过渡,有利于发挥烟叶税组织财政收入、调节分配结构,也兼顾了烟农收益、烟草产业发展等多种因素,具有重要意义。

  首先,烟叶税立法是将税收暂行条例上升为法律的一次成功实践。《烟叶税法》起草和审议历时近三年,立法部门、专家等不仅提前介入,进行了前期指导,还多次去烟区实地调研,公开征求意见。这些方式为今后的立法,特别是税收立法树立了样本。《烟叶税法》作为第一部由暂行条例平移上升的法律,为解决税收暂行条例上升为法律提供了借鉴,是加强国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

  其次,烟叶税立法以法律形式稳定了烟叶税负水平。《烟叶税法》保持烟叶税负水平不变,贯彻了党中央提出的税负“只减不增”要求,也遵循了烟叶税立法平稳过渡原则。从烟草产业发展来看,烟叶税率提高将加重企业成本压力,削弱民族卷烟品牌的竞争力,造成烟草产业上缴税利减少,影响国家财政收入。同时,近几年烟叶需求逐年减少的情况下,稳定的烟叶税率可避免刺激地方政府对烟叶生产的过高预期,导致部分产区逾越烟叶生产“红线”,影响国家对烟叶生产的宏观调控和烟叶库存压缩。

  再次,烟叶税立法保障了烟区县乡基层政府的财政收入。全国约有500余个县种植烟叶,超过全国县级单位的20%,其中,有185个种烟县属于国家扶贫开发重点县。这些地区多数集中在西部和边远地区,农业基础薄弱,经济结构和财源比较单一。作为县级财政完全独享的地方税,烟叶税收入全部归于地方政府。以法律形式将烟叶税固定下来,对于促进烟叶产区经济发展,保障基层政府正常运转和公共事业投入等有着重要意义。

  最后,烟叶税立法捂紧了烟农的“钱袋子”。我国对烟草产业实行“寓禁于征”的政策,但烟叶税率却并非简单的“越高越好”。随着国内烟叶收购价格逐年上涨,现阶段已出现国产烟叶与进口烟叶价格倒挂的现象,如继续提高税率,国产烟叶相对进口烟叶的竞争力将进一步下降,导致国产烟叶需求减少,最终受损的还是烟农经济收益。以法律形式稳定烟叶税率,有利于老少边穷地区烟农依托烟叶生产打赢精准扶贫“攻坚战”。

  2018年7月1日,《烟叶税法》将正式施行,《烟叶税暂行条例》亦同时废止。为保障《烟叶税法》的平稳实施,后续国家局将配合财政部、税务总局出台烟叶税征管办法和烟叶生产价外补贴计税办法等配套政策。

  伴随着《烟叶税法》的实施,我国烟叶税制将进一步完善,为烟叶生产持续健康发展提供更有力的护航,助推老少边穷地区依托烟叶产业实现乡村振兴。

  相关链接:中华人民共和国烟叶税法

 

 (《中国烟草》)