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关于政协十二届全国委员会第四次会议第0409号(工交邮电类016号)提案答复的函

2016-07-13

  针对十二届全国政协委员所提出的关于进一步提高烟草税和烟草价格的提案,我局答复如下:

  一、关于进一步提高烟草税和烟草价格的建议

  卷烟税收政策是一项系统性工程,要综合考虑我国经济社会发展、卷烟消费者收入水平及市场法治环境等综合因素来制定。

  2015年,面对经济下行压力持续加大的困难与挑战,我国再次调整了卷烟消费税。烟草行业按照国家统一安排,充分发挥“统一领导、垂直管理、专卖专营”的体制优势,坚决执行国务院批准的卷烟消费税政策,当年增加缴纳消费税880亿元,并通过上缴专项税后利润方式支持国家财政增收。2015年,我国烟草企业共缴纳各项税费10950亿元,同比增加1840亿元,增长20.2%。在国家财政收入压力加大,税收增速明显下滑的特殊时期,烟草行业为保证国家财政增收做出了特殊贡献,充分体现了行业的责任和担当。据测算,从2006年《烟草控制框架公约》在中国生效至2015年,我国每条卷烟税费由21.9元增加到82.5元,零售价格由50.8元提高到125.7元,年均增长10.6%,高于居民消费价格指数增长。卷烟税价比率由43.1%提高到65.6%。根据世界卫生组织统计,当前低收入国家卷烟税价比率为50.3%,中等收入国家为53.1%,高收入国家为65.9%。我国卷烟的税价比率已经高出世界平均水平(58.4%)7.2个百分点,与高收入国家基本持平。从卷烟平均价格来看,虽然我国低于一些发达国家,但高于许多发展中国家和中低收入国家。例如,卷烟零售价格乌克兰为1.38美元/盒,印尼为1.21美元/盒,越南为0.92美元/盒,巴基斯坦为0.82美元/盒,菲律宾为0.73美元/盒,均比我国卷烟零售价格(1.93美元/盒)低。

  从以上数据可以看出,我国卷烟综合税率相对较高,烟草企业税收负担相对较重。虽然从理论上说提高烟草税有利于加强烟草控制,但过高的烟草税也会增强地方政府发展烟草行业的积极性。此外,目前我国还有大量的低收入群体,如果在短时间内再次提高烟草税和卷烟价格,这些低收入群体,特别是农民和农民工承受不起,很容易改吸假冒伪劣卷烟、走私卷烟和旱烟,这很可能增加消费者的健康风险,也会导致国家税源流失。鉴于此,我局认为目前不宜再提高烟草税。

  二、关于设置卷烟最低价格标准的建议

  改革开放30多年来,我国取得了举世瞩目的成就。国民经济持续、快速、健康发展, 社会生产力和国家综合实力不断增强。但伴随着经济的高速增长,我国也出现了贫富差距扩大的问题,目前在我国还有6.7亿农村居民,2.8亿农民工,7000多万贫困人口。农村居民人均可支配收入仅占城镇居民人均可支配收入的36.6%。在这些低收入人群中,还存在一定比例的吸烟者,低档卷烟的消费群体也是客观存在的。因此我国卷烟的差别税率和较大的零售价格差别在一定程度上也体现了公平原则,即高价位的卷烟比低价位的卷烟包含更高的税负,低档卷烟的消费者承担较低的税负。伴随着我国烟草行业卷烟结构的不断提升和控烟履约工作的深入推进,我国卷烟价格和税率都在逐年提高。从目前我国卷烟的消费结构来看,10元以下的卷烟占总销量的比率已经从2006年的75%左右下降到2015年的50%左右,且低档卷烟的销量还在持续下降。卷烟价格的提升和国家经济发展水平、消费者收入增长水平等因素密切相关,目前看直接提高卷烟价格到10元以上并不符合当前我国国情,但我们将兼顾控烟与卷烟消费者的权益,依法有序推进控烟履约工作,不断提升卷烟结构,提高卷烟价格。

  三、关于动态调整烟草消费税税率的建议

  国家税务总局在协办意见中表示,税率是税法的核心要素,是计算应纳税额的尺度,体现了税收负担深度,是税制建设的中心环节,税率的高低和税率形式的确定,是发挥税收经济杠杆作用的关键,直接关系到国家财政收入和纳税人的负担,必须体现税收“公平、效率、稳定经济”三原则。按照《立法法》规定,税率的确定只能由法律规定,这意味着今后税率的确定等税收基本制度,都要通过全国人大及其常委会立法决定,其变动将受到立法程序的严格限定。国家税务总局表示今后将按照十八届三中全会有关“调整消费税征收范围、环节、税率,把高能耗、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”的要求,在研究制定烟草消费税政策调整方案时,结合现有征管能力、信息化管理水平以及征管成本等问题,统筹考虑有关产品消费税税率的调整,研究提出有关烟草税收制度建设方面的建议。

  四、关于逐步取消烟叶税的建议

  国家税务总局在协办意见中表示,烟叶税应独立存在,不应取消。理由如下:

  一是烟叶种植解决了很多烟农就业问题,有利于农民脱贫致富和新农村建设。种烟地区中“老少边穷”地区所占比重较大,全国528个烟草种植县中,共有国家级贫困县211个,占全国贫困县总量(592个)的35.6%,其他还有相当一部分种烟县为省级扶贫县。这些地区一般工业基础薄弱,交通不便,经济结构和财源结构比较单一,烟叶往往是当地的支柱产业,烟叶税也随之成为地方财政尤其是县、乡两级财政的重要来源。因此,烟叶税的征收牵涉中央对“老少边穷”地区的扶持政策问题,既与经济有关,还与政治、社会相连,不能简单处之。

  二是烟叶税对县乡级财政收入相当重要,取消烟叶税会对县乡级收入带来巨大冲击。烟叶税目前都是县级收入,大部分又返还给乡镇一级。烟叶税虽然在省级收入中占比不高,但对县级收入很重要,有些县占到30%以上,对某些乡镇更重要,占到其收入的60%以上。

  三是卷烟消费税不能替代烟叶税,二者征收对象、征收环节和收入级次都不同。消费税是在卷烟的生产和销售环节征收,目前是中央税。烟叶税是在烟叶收购环节对烟草公司征收,简便易管且属县级地方收入。如果通过转移支付的方式弥补地方收入,既割断了县乡政府与烟叶生产的经济互动关系,也拉长了转移支付的链条,行政效率不高。因此,取消烟叶税,不仅影响税制的完整性,而且会影响整个烟草业的发展和税收收入的筹集、使用。

  五、关于推行烟草税专款专用制度

  经向有关部门咨询,我们了解到,根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)的规定,“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排。逐步取消城市维护建设税、排污费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费”。2015年,国务院印发的《推进财政资金统筹使用方案》进一步明确,“推进专项收入统筹使用,三年内逐步取消一般公共预算中以收定支的规定”。按照上述要求,为了避免预算固化僵化,削弱国家财政的宏观调控能力,不应将烟草税收入专项用于公共卫生、控制吸烟传播等支出。这并不等于国家不重视这方面的工作,而是更科学地安排、使用好财政资金,继续支持做好公共卫生、控制吸烟传播等工作。