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对十二届全国人大五次会议第7512号建议的答复

2017-09-18

  针对十二届全国人大代表所提出的关于加大控烟力度的建议,我局答复如下:

  一、关于加印警示图案的问题。

  作为《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)缔约方,我国一直严格执行《公约》中关于卷烟包装的有关规定。《公约》第11条规定,缔约方在公约生效后三年内,根据国家法律采取和实行有效措施,“确保健康警语和信息应轮换使用,应是大而明确、醒目和清晰的,宜占据主要可见部分50%或以上,但不应少于30%,可采取或包括图片或象形图的形式。”从条款中可以看出,要求健康警语和信息应是大而明确、醒目和清晰,但并未限定各缔约方标注健康警语和信息的形式,并未强制规定必须使用图片警示。对图片警示用“可采取”而不是“应采取”的写法,亦体现了兼顾各国不同国情、不同立场的原则。

  在我国境内所销售的卷烟,其包装标识符合《公约》规定要求。2007年,我局与国家质检总局按照《公约》规定制定了《规定》,对我国境内生产的所有非出口卷烟和国外进口卷烟包装上的健康警语作出了具体规定:两组警语轮换使用;警语应位于卷烟条、盒包装正面和背面;警语区域所占面积不应小于其所在面的30%。此《规定》于2009年1月1日起正式施行。

  为进一步做好控烟履约工作,不断加大《规定》的执行力度,2011年8月,中国烟草总公司印发《关于进一步加大卷烟包装警语标识力度的通知》(以下简称《通知》),对卷烟包装标识做出了进一步的调整,其主要内容包括:加大警语字号,撤销英文警语,量化警语字体与警语区背景的色差值,警语字体与警语区背景色差要足够明显、醒目。按照《通知》要求,自2012年4月1日起,我国境内生产和销售的卷烟一律采用了新的卷烟包装标识。调整后的条包警语字体高度由原来的2毫米提高到6.5毫米,盒包的警语字体高度由2毫米提高到4毫米,警示作用明显提高,符合《公约》中“大而明确、醒目和清晰”的要求。

  为进一步强化卷烟包装标识警示力度,不断提高警示效果,2015年12月,我局与国家质检总局修订出台了新的《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》。新规定要求,健康警语内容增加为三组6条,且所占面积由过去主要可见部分不少于30%调整为“不应小于其所在面的35%”,并进一步加大警语字体、增强警语区内文字与警语区背景色差值。同时,新规定还要求卷烟包装体上及内附说明中禁止使用误导性语言,“低危害”“淡味”“柔和”“低焦油”等描述用语均禁止使用。

  另一方面,从各国履约的情况来看,《公约》一半缔约方的卷烟包装并未采用图片警示。截止2016年底,《公约》180个缔约方中,使用图片警示的有92个,所占比重为51.1%;未使用图片警示的有88个,所占比重为48.9%。其中有55个缔约方卷烟包装上没有任何健康警语。我国在卷烟包装问题上与日本所采取的做法基本一致,未要求健康警语和信息必须采用图片或象形图。目前还有一些国家,如美国、瑞士、印尼、阿根廷等尚未批准或加入《公约》,其卷烟包装标识也未采用图片或象形图。这也充分说明了,采用图片警示并非是《公约》的强制规定,各缔约方可以采用图片警示,也可以采用非图片警示。

  二、关于提高烟草税率的问题

  自2006年《公约》对我国生效以来,我国卷烟综合税负不断提高。据测算,2006—2016年,我国每条卷烟税费由21.9元增加到85.1元,高于居民消费价格指数增长,卷烟税价比率由43.1%提高到66.1%。根据《2016年世界控烟履约进展报告》数据,2016年全球各缔约方卷烟平均税率(税收占最畅销卷烟品牌零售价格的百分比)为58%,我国卷烟的税价比率已经高出世界平均水平8.1个百分点。另外,烟草行业除了缴纳各类税款外,还需向国家缴纳具有税收特性的国有资本收益和专项税后利润,其中国有资本收益计缴比例在所有中央企业中最高,目前已经达到25%,比2007年开始执行时提高了15个百分点。

  三、关于公共场所全面禁止吸烟立法的问题

  自《公约》对我国生效以来,国家一系列的控烟举措及要求,尤其是在公共场所控烟方面充分体现了有规划、分阶段的渐进式特征,不仅符合我国当前国情,也体现了中国政府控烟履约的良好形象。国家立法层面,《烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》等法律对公共场所禁烟和未成年人禁烟均有明确规定,特别是《公共场所卫生管理条例》将公共场所划分为七大类28项,《公共场所卫生管理条例实施细则》第十八条规定室内公共场所禁止吸烟,公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警语和标志。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经的通道上。公共场所不得设置自动售烟机。公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传,并配备专(兼)职人员对吸烟者进行劝阻。交通部《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》对各类交通工具及等候室等场所禁烟作了具体规定。地方立法层面,截至2017年5月,全国共有北京、上海、深圳等19个城市在2006年《公约》生效后制定实施了控烟相关立法,结合实际制定了控制公共场所吸烟和防止二手烟危害的地方性法规和政府规章等。

  烟草控制是一项艰巨复杂的系统工程,推进我国烟草控制工作,必须科学判断和准确把握经济社会发展和烟草控制形势。我国目前仍处于社会主义初级阶段,不同地区之间、城乡之间发展差异较大,公共场所控烟工作不可能采用一刀切的方法,因此需要坚持立足国情、因地制宜地开展工作,走符合自身实际的控烟履约之路。在出台全国层面的公共场所控烟法律法规之前,既要充分考虑积极推动控烟履约工作,又应从法律、政治、经济、财税、社会、健康、产业、就业、文化、习俗等各个角度全面考虑,统筹兼顾包括广大卷烟消费者、零售户、服务业经营者等在内的各个群体的正当权利和诉求,还要考虑其在执行层面的约束和成本,避免出现大的反复,维护法律法规应有的严肃性,从而使控烟履约工作能够持续向前推进,促进经济社会持续协调发展。